Provenance : Bibliothèque et Archives Canada/MIKAN 3218815

McDOUGALL, JOHN LORN, homme d’affaires, homme politique et fonctionnaire, né le 6 novembre 1838 à Renfrew, Haut-Canada, fils de John Lorn McDougall* et de Catharine Cameron ; le 7 septembre 1870, il épousa Marion Eliza Morris, et ils eurent cinq filles et six garçons ; décédé le 15 janvier 1909 à Ottawa.

John Lorn McDougall fréquenta la High School of Montreal puis la University of Toronto, où il fut diplômé en 1859 avec la médaille d’or en mathématiques et la médaille d’argent en langues modernes. Il revint à Renfrew et entra dans l’entreprise de son père, commerçant, exploitant forestier et meunier. Ce dernier mourut en 1860, laissant John Lorn à la tête d’une importante succession à l’âge de 21 ans.

Sans doute influencé par l’exemple de son père qui avait longtemps occupé des charges publiques, McDougall fut président du conseil de Renfrew en 1865, 1867 et 1873, ainsi que préfet du comté de Renfrew en 1867. En outre, il présida le conseil scolaire du village. D’allégeance libérale, McDougall fut député provincial de Renfrew South, de 1867 à 1871 et député fédéral pour la même circonscription, de 1869 à 1872, et de 1874 à 1878. Sa carrière parlementaire fut sans éclat ; seuls des projets de loi fédéraux et provinciaux qui exigeaient le vote obligatoire et qu’il présenta suscitèrent sa participation.

McDougall connut la prospérité durant un certain temps dans l’exploitation forestière. Avec un associé, il ouvrit un chantier à la rivière Dumoine, au Québec, en 1869. Après un début prometteur, l’entreprise ne résista pas à la dépression des années 1870 et sombra en 1878. Seul pourvoyeur pour sa mère, sa femme et sa jeune famille, McDougall se retrouva sans emploi, avec une entreprise forestière en faillite et une propriété grevée de dettes. Son seul atout, mais il était de taille, restait les loyaux services qu’il avait rendus aux libéraux. Par une heureuse coïncidence, le gouvernement libéral d’Alexander Mackenzie* à Ottawa avait un poste à lui offrir.

Un certain nombre de motifs incitèrent Mackenzie à créer un poste de vérificateur général indépendant en 1878. John Langton*, qui était vérificateur et sous-ministre des Finances depuis la Confédération, approchait de ses 70 ans. Le fait de n’avoir pas révélé que sir John Alexander Macdonald* avait conservé le contrôle des fonds des services secrets après qu’il eut cessé d’être premier ministre militait contre lui aux yeux des libéraux. À cause de ses responsabilités en tant que sous-ministre, il se trouva souvent devant deux maîtres à servir. Finalement, durant la décennie qui suivit la Confédération, le système des finances gouvernementales connut des faiblesses d’administration, et il y eut des erreurs de jugement et des paiements discutables, sans qu’aucun mécanisme ne puisse forcer une réforme. Les libéraux décidèrent donc, selon le modèle impérial, de séparer le poste de vérificateur général des opérations financières générales du gouvernement et de l’assortir de vrais pouvoirs.

La loi de 1878 sur la vérification, intitulée Acte pour pourvoir à la meilleure audition des comptes publics, donna au vérificateur général l’autorité d’un contrôleur en même temps que celle d’un vérificateur. Il devait confirmer que tous les chèques émis l’étaient à des fins approuvées par le Parlement avant le paiement. Pour garantir son indépendance, le titulaire du poste recevait plein pouvoir sur son personnel, chose unique dans l’administration publique à cette époque, et pouvait obtenir la permanence sous réserve de bonne conduite. Il faudrait une majorité tant au Sénat qu’à la Chambre des communes pour le démettre de ses fonctions. Il existait cependant quelques limites à ses pouvoirs. Si le vérificateur général refusait d’autoriser un paiement, le ministre des Finances pouvait émettre un chèque à condition que le ministre de la Justice fasse valoir que le Parlement avait donné son autorisation. Le Conseil du Trésor pouvait aussi intervenir pour autoriser des paiements.

McDougall était toujours député quand il devint vérificateur général le 2 août 1878. Il possédait un diplôme en mathématiques et une vaste connaissance des opérations commerciales, mais son expérience en vérification, s’il en avait, était probablement mince. Cette faille ne devait inquiéter ni McDougall ni Mackenzie, la vérification étant l’une des habiletés les moins nécessaires à un expert comptable. Langton avait été sous-ministre des Finances d’abord et avant tout, et sa charge de vérificateur venait loin en second. McDougall hérita de la division de la vérification du ministère des Finances et de quelques employés du bureau du receveur général. Étant donné l’inexistence de systèmes de vérification et la rareté de personnes expérimentées en place, il n’est pas étonnant qu’il ait décidé de centraliser la fonction de vérification sous sa responsabilité directe et de se concentrer sur l’aspect préalable à cette fonction, le contrôle. Il exigea que toutes les demandes de paiement parviennent à son bureau, accompagnées des pièces justificatives appropriées.

Durant sa première année en poste, McDougall souleva beaucoup de poussière. Bien qu’il ait été connu en privé pour sa bonté et sa cordialité, le personnage officiel était tenace, jaloux de ses prérogatives et dépourvu de tact. Dans les premières années, il posa beaucoup de questions qui n’avaient jamais été abordées concernant les pouvoirs et les procédés administratifs, fit des suggestions visant des améliorations et publia le travail de son bureau sous forme de longs rapports annuels. Habitués à une surveillance seulement occasionnelle, beaucoup de fonctionnaires furent exaspérés par son obsession pour le détail, sa constante recherche d’information et le resserrement des contrôles. Toutefois, sauf peut-être pendant les dernières années de son mandat, il semble que les hommes politiques et les fonctionnaires reconnaissaient l’importance de son travail. À preuve, les libéraux, puis les conservateurs augmentèrent son salaire, son allocation fixe pour les dépenses publiques et son budget de fonctionnement.

Après la mort de Macdonald en 1891, le gouvernement conservateur fut frappé d’une série de scandales [V. Thomas McGreevy*]. Des enquêtes montrèrent qu’il était monnaie courante pour les hommes d’affaires de verser des pots-de-vin aux employés de l’État ; elles révélèrent aussi que le surintendant du bureau de l’imprimeur du gouvernement avait imposé des droits aux fournisseurs, que les sous-ministres donnaient le nom d’employés fictifs afin de payer des heures supplémentaires à leur personnel, et que les fonctionnaires imputaient souvent des achats personnels au compte du gouvernement et s’absentaient sans autorisation. Pour McDougall, ces fraudes étaient une catastrophe, car il avait été incapable de les découvrir ; il n’avait pu déceler que des indices de laxisme et de mauvaise gestion financière. Pis encore, le mode de fonctionnement même du bureau de vérification facilitait probablement les diverses combines. Même s’il avait obtenu, semble-t-il, un certain succès dans ses encouragements à l’amélioration des méthodes de comptabilité et de contrôle, il ne disposait pas du personnel suffisant pour mener des vérifications ministérielles à l’échelle qu’il jugeait appropriée. Au lieu de cela, il se fiait sur la documentation qui parvenait à son bureau, et comme les enquêtes le démontrèrent, une grande partie de ces pièces étaient falsifiées.

La réaction initiale de McDougall fut d’exonérer son personnel en faisant remarquer qu’il s’était fié à des documents certifiés. Il resserra ensuite les méthodes de vérification. Des départements qui n’avaient eu auparavant aucune difficulté à faire autoriser des paiements commencèrent à se plaindre de la lenteur du bureau de vérification. Des départements rebelles, comme les Travaux publics et le Revenu de l’intérieur, qui avaient été constamment à couteaux tirés avec McDougall, cessèrent tout simplement de donner suite à ses suggestions et à ses demandes. Pour se faire entendre, il fut forcé de supprimer les blocs de crédits bancaires qui leur étaient assignés. En plus de ces problèmes, Ottawa était toujours une petite ville et l’on peut supposer qu’en raison de la généralisation de la fraude et des chamailleries bureaucratiques, McDougall fut complètement isolé sur le plan social.

McDougall voulait que les libéraux participent plus activement au comité des comptes publics, comme le parti de l’opposition le faisait au Parlement impérial. Cependant, malgré le fait que sir John Sparrow David Thompson*, d’abord à titre de leader conservateur de la Chambre puis de premier ministre, ait donné au comité toute liberté d’agir, les libéraux ne pouvaient renoncer à publiciser les erreurs et la mauvaise administration des conservateurs. Désespéré de son incapacité à trouver un appui pour son concept d’honnêteté financière, McDougall demanda à la Chambre des communes, en 1895, de créer un comité spécial qui étudierait sa longue requête en vue d’instaurer une réforme. Une bonne partie était une critique à l’endroit du gouvernement, du moins à mots couverts, et celui-ci refusa de créer le comité.

Dans ce contexte, McDougall doit avoir vu l’élection des libéraux dirigés par Wilfrid Laurier* en 1896 comme sa planche de salut. Le comité des comptes publics, au cours de la première session du nouveau Parlement, mit sur pied, mais sans grands résultats, un sous-comité chargé d’examiner les relations entre McDougall et le Conseil du Trésor et, de façon plus générale, la loi sur la vérification des comptes et les liens de cette loi avec le poste de vérificateur général. McDougall abandonna l’espoir qu’il avait mis dans le comité, qui fut dominé par certains des principaux ministres du cabinet. Il concentra alors son action sur des cas précis. Ses relations avec les départements restèrent tendues. En 1899, des membres du cabinet de Laurier estimèrent que le gouvernement ne pouvait fonctionner à moins que le Conseil du Trésor, par décisions du ministre de la Justice, prévale systématiquement sur McDougall pour valider les paiements.

McDougall réussit à agacer et à embarrasser le cabinet de Laurier par sa façon de traiter le contrat d’éclairage et d’alimentation en électricité du canal Cornwall, initialement conclu par les conservateurs, mais prolongé par les libéraux en 1900. Le nœud du conflit résidait dans l’interprétation que faisait McDougall de l’article 33 de la loi sur la vérification des comptes publics, qui exigeait que le vérificateur général s’assure que les prix demandés étaient justes et conformes aux ententes. Le contrat fut refait pour calmer les inquiétudes de McDougall, qui prétendit avoir ainsi permis au gouvernement d’économiser un demi-million de dollars. La lutte continuelle ayant pour enjeu le contrôle des dépenses publiques compliqua davantage le conflit. Au fur et à mesure que la fonction publique s’accrût, de plus en plus de débours furent faits par les départements à même leurs crédits bancaires, système auquel McDougall s’opposait parce qu’il contournait ses pouvoirs d’autorisation des paiements. Par conséquent, il restreignit les paiements ou perturba gravement le processus de leur versement au sein de certains départements.

McDougall élargit continuellement le champ de ses investigations. Le gouvernement, toutefois, estima qu’il se mêlait de politique quand il formula des opinions bien arrêtées sur la question de la provenance des sommes (recettes ou emprunts courants) pour certaines catégories de dépenses. Il semble qu’il ne saisissait pas toujours la plus ou moins grande importance des opérations financières qu’il examinait. Il se peut, en effet, qu’il ait personnifié la meilleure caricature du comptable au Canada. À titre d’exemple, un fonctionnaire du nom de W. J. H. Ross avait pris un congé pour aller combattre à la guerre des Boers et fut tué. McDougall retarda le règlement de la réclamation de la veuve pour l’arriéré du salaire de son mari sous prétexte que le gouvernement n’avait pas le droit d’accorder un congé à Ross pour ce motif.

En 1903, McDougall eut une attaque d’apoplexie qui le laissa temporairement paralysé. Manifestement, il ne se remit jamais complètement, et son état explique peut-être en partie sa conduite en 1904. À la fin de la session parlementaire de 1903, le ministre des Finances, William Stevens Fielding*, avait présenté un projet de loi visant à limiter le pouvoir qu’avait le vérificateur général de bloquer le renouvellement des crédits bancaires alloués aux départements. Ce projet de loi fut retiré par la suite en raison des élections de novembre 1904. Dans le rapport du vérificateur général déposé en mars, McDougall fit état de ses protestations au sujet du contrat du canal et menaça même de démissionner. Durant les élections, ne se sentant pas appuyé par le gouvernement ni par l’opposition, il se tourna vers l’électorat dans une série de lettres qu’il fit paraître dans le Globe de Toronto ; la dernière de ces lettres invitait les gens à élire des députés qui appuieraient son travail.

Le comité des comptes publics se réunit huit fois au printemps de 1905 pour entendre les suggestions de McDougall concernant la révision de la loi sur la vérification des comptes publics. À cette époque, toutefois, le gouvernement avait décidé d’en finir. Laurier déclara sans équivoque qu’aucune modification ne serait apportée à la loi et que la démission que McDougall avait présentée en juin 1904 serait acceptée sans délai. McDougall démissionna le 31 juillet 1905.

Redevenu simple citoyen, McDougall forma la McDougall Audit Company, qui effectuait la vérification des comptes de sociétés privées et de municipalités. En 1906, il fut nommé à une commission d’enquête spéciale chargée d’examiner le problème de la corruption municipale à Québec. Malgré de fréquentes crises de paralysie, il poursuivit le travail à son rythme habituel. Il fut finalement terrassé par une attaque d’apoplexie le 12 janvier 1909 et mourut trois jours plus tard à sa maison d’Ottawa.

Malgré les nombreuses difficultés qu’il avait créées, McDougall avait réussi à commander le respect de ses adversaires, qui comprenaient qu’un vérificateur général efficace ne pouvait pas être populaire. Sur la recommandation des libéraux, il fut fait compagnon de l’ordre de Saint-Michel et Saint-Georges en 1897. La reconnaissance lui vint aussi de la University of Toronto, qui lui décerna une maîtrise ès arts en 1882, l’élut au conseil universitaire en 1901 et lui décerna un doctorat honorifique trois ans plus tard.

En sa qualité de vérificateur général du Canada durant 27 ans, John Lorn McDougall, souvent sans appui officiel, avait réalisé un immense progrès en instaurant le contrôle parlementaire des finances publiques. De l’avis de l’historien Norman Ward, il posa les fondements d’un système complet de vérification qui allait durer jusqu’aux années 1930 et d’une façon de rendre des comptes aux Communes qui survivrait encore plus longtemps.

Philip Creighton